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El Libro de Reclamaciones en el Perú. Mucho ruido y pocas nueces

Luego de meses de debate, el año pasado se promulgó la Ley No. 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor. Contrariamente a lo afirmado por sus propulsores, somos de la opinión que el referido Código, en gran parte, es repetitivo con relación a la norma anterior y, peor aún, en algunos casos duplica innecesariamente la regulación ya existente[1].

Quizás una de las pocas novedades de este Código es la incorporación del denominado Libro de Reclamaciones al sistema de protección al consumidor. Cabe señalar que, por disposición expresa del artículo 150 del referido código, mediante norma reglamentaria se establecerían las condiciones y las demás especificaciones aplicables al Libro de Reclamaciones.

Es por ello que el pasado 19 de febrero de 2011, se publicó en el Diario Oficial El Peruano el Decreto Supremo No. 11-2011-PCM, por el que se aprueba el Reglamento del Libro de Reclamaciones (en adelante, el “Reglamento”). Dicho Reglamento precisa los sujetos obligados a contar con el referido libro, las características de este y aquella información que podrá consignar el consumidor, entre otros aspectos.

El Libro de Reclamaciones es un mecanismo que facilitará que el consumidor exprese su disconformidad y permitirá – esperemos – que los proveedores puedan adoptar medidas correctivas a fin de satisfacer las expectativas de sus clientes. Es por ello una herramienta que facilitará la autocomposición de las controversias en el marco de una relación de consumo; sin embargo,  no es un mecanismo que per se otorgue más derechos que los reconocidos anteriormente en nuestra legislación sobre protección al consumidor.

Consideramos que crear expectativas falsas a los consumidores podría contribuir al fracaso de este mecanismo. En efecto, ello podría pasar si, motivados por las afirmaciones de algunas personas que pretenden resaltar en exceso las bondades de este mecanismo, los consumidores empiezan a utilizar las hojas de reclamación que conforman el libro y, luego de un tiempo, advierten que sus reclamos no necesariamente serán resueltos como esperaban.

Incluso, tal como se detallará más adelante, a diferencia de la legislación española, en el Reglamento no se ha previsto que el reclamo, como tal, pueda ser un documento que, ante la negativa del proveedor, sea presentado ante la autoridad de consumo y que origine el inicio de un procedimiento sancionador.

Es por ello que creemos que es mejor no generar falsas expectativas y solo limitarse a resaltar que este mecanismo permitirá que los consumidores se expresen (presentando su queja o reclamación) y que los proveedores puedan escuchar a sus clientes y, en base a ello, crear un ambiente en el que sea posible la solución de la controversia en forma rápida sin que sea necesaria la intervención de un tercero.

A continuación analizaremos los aspectos más importantes del mencionado Reglamento a fin de determinar el alcance de sus disposiciones y si, como muchos lo han manifestado, con ello se logrará una mayor protección a los consumidores.

Las hojas de reclamación en la legislación española

Uno de los países que obliga a los proveedores a contar con las denominadas hojas de reclamaciones es España. En dicho país, los consumidores cuentan con este mecanismo para presentar un reclamo ante la administración pública.

A diferencia de la normativa peruana, en el caso español, la hoja de reclamación completada por el consumidor puede ser enviada a la autoridad de consumo municipal o de la comunidad respectiva, la que podría ordenar el inicio de un procedimiento con el objeto de que sea la administración la que se pronuncie sobre el asunto controvertido.

Cabe precisar que el inicio de un  procedimiento no es obligatorio pues, dependiendo del caso concreto, podría recurrirse a la mediación o al arbitraje de consumo. Tampoco puede descartarse que la autoridad archive el reclamo en caso que las conductas que son objeto de reclamo no estén suficientemente probadas o no configuren infracción a las normas sobre protección al consumidor[2].

La normativa española, al igual que la peruana, obliga a los establecimientos a informar a los consumidores sobre la existencia de las hojas de reclamaciones. Asimismo, impone la obligación de los proveedores de entregar la hoja de reclamación en cuanto así lo solicite el consumidor. Cabe indicar que, en caso el proveedor se niegue a entregar la hoja de reclamación, el consumidor podrá acudir a la Policía Nacional a fin de que se deje constancia de dicho hecho.

El Libro de Reclamaciones en el Perú

Uno de los aspectos que más preocupa a los legisladores es facilitar el acceso de la justicia a los consumidores. Ello, porque de nada serviría tener una norma sustantiva que declare derechos a favor de los consumidores e imponga obligaciones a los proveedores si los primeros nunca acuden a los órganos competentes para ejercitar tales derechos.

En el marco del derecho de consumo ello resulta un aspecto sustancial pues, en muchos casos, los consumidores tienen incentivos mínimos para iniciar procedimientos engorrosos y costosos para hacer valer sus derechos.

Es por ello que, como una de las novedades del Código de Consumo, se ha previsto la creación de un procedimiento sumarísimo. De igual forma, se ha previsto la implementación de un sistema de arbitraje de consumo que tendría que ser una opción de solución de controversias en forma eficaz.

El libro de reclamaciones, en consonancia con el objetivo antes indicado, debería ser un instrumento que facilite a los consumidores a expresar su disconformidad respecto del servicio  prestado y/o bien adquirido. De esta manera, el consumidor contará con otra opción  para hacer valer sus derechos distinta al inicio de un procedimiento ante la autoridad de competencia.

Cabe indicar que, por disposición expresa del artículo 13 del Reglamento, no es condición y tampoco constituye una vía previa el uso del Libro de Reclamaciones para que el consumidor pueda iniciar un procedimiento ante la autoridad administrativa o para acudir al Poder Judicial en busca de la reparación de algún daño indemnizable.

En nuestra opinión, la posición asumida por el legislador es la correcta debido a que el Libro de Reclamación debe constituir un mecanismo adicional de protección al consumidor y no un obstáculo para el acceso a la justicia por parte de este.

Sobre los obligados a contar con un Libro de Reclamaciones

De acuerdo con el Reglamento, deberán contar con un Libro de Reclamaciones todos los  proveedores que vendan bienes o presten servicios a los consumidores en establecimientos comerciales abiertos al público que sean identificados con un número del Registro Único de Contribuyentes (RUC).

Teniendo en cuenta la informalidad en el país consideramos que es contraproducente que el Reglamento establezca que su ámbito subjetivo de aplicación se limita a los proveedores que cuenten con establecimientos identificados con RUC. Consideramos que existen muchos establecimientos que no se encuentren registrados, sin embargo, tal omisión  no debería ser motivo para exonerar a sus propietarios de la obligación de contar con el Libro de Reclamaciones.

Somos de la opinión que hubiera sido preferible establecer que todos los proveedores, independientemente de si cuentan o no con RUC, están obligados a contar con el Libro de Reclamaciones. La obligación anterior debería ser independiente de la fiscalización que deberá realizar la autoridad administrativa respecto del cumplimiento de las disposiciones tributarias.

De otro lado, es importante resaltar que también estarán obligadas a contar con el Libro de Reclamaciones las entidades públicas o empresas estatales, siempre que actúen como proveedores. Consideramos que ello constituye un acierto pues no existe justificación válida para dar un trato distinto.

Un aspecto que también regula el Reglamento es el caso de los  proveedores que, además de un establecimiento principal, cuentan con sucursales o cadenas de tiendas en distintos lugares. Sobre el particular, el Reglamento ha dispuesto que cada sucursal o establecimiento afiliado, debe contar con un Libro de Reclamaciones[3]. Dicha disposición es coherente con el objetivo perseguido (facilitar el ejercicio de los derechos del consumidor) pues de nada serviría que el libro de reclamación esté disponible solo en el establecimiento principal del proveedor dejando sin opciones de utilizar este mecanismo a los consumidores que adquieran o contraten bienes y/o servicios en las sucursales.

Por otra parte, es importante señalar que el Reglamento establece que, en el caso de los proveedores que brinden servicios públicos regulados (suministro de energía, agua y saneamiento, telefonía, gas doméstico) o los que se encuentren bajo la supervisión de la Superintendencia de Banca y Seguros – SBS (Bancos, AFP’s, compañías de seguros, entre otros),  “se entenderá que el procedimiento establecido previamente por el supervisor para la atención de reclamos y quejas equivale al libro de reclamaciones”. Es decir, la forma en que los proveedores indicados contarán con un “Libro de Reclamaciones” es manteniendo los procedimientos de atención de reclamos establecidos por la autoridad que regula el sector.

Cabe indicar que el Reglamento precisa que, para que los procedimientos implementados por las empresas señaladas sean “entendidas” como un Libro de Reclamaciones, se deberá permitir al usuario  dejar constancia del reclamo o queja, de su contenido y establecer el cómputo de plazos de atención.

Consideramos un error que el legislador intente equiparar un procedimiento regulado al Libro de Reclamaciones. Seguramente, el objetivo de esta ficción era evitar que las empresas reguladas o supervisadas implementen el referido libro debido a que estos proveedores ya cuentan con un mecanismo que puede ser utilizado por los consumidores.

Si ese fue el objetivo, lo más adecuado, en nuestra opinión, era exonerar a las empresas prestadoras de servicios públicos y a las empresas supervisadas por la SBS de contar con el Libro de Reclamaciones, pues, como se ha indicado, dichas empresas cuentan ya con mecanismos que permiten a los usuarios presentar sus quejas y reclamos de una manera rápida.

Finalmente, para el caso de las empresas supervisadas por la SBS, el Reglamente ha precisado que los sistemas de registro de reclamos y quejas deberán encontrarse a disposición inmediata y accesible al consumidor, en cada una de las agencias que posean y deberán permitir a los consumidores obtener una copia o constancia del reclamo o queja efectuada. Esta disposición, como se señaló anteriormente, es coherente con el objetivo buscado, pues de esta manera permitirá que el cliente de la entidad pueda presentar su reclamo o queja en el establecimiento en el que se haya prestado el servicio sin importar si este es una sucursal o agencia.

Sobre las formas en que se puede implementar el Libro de Reclamaciones y las características de este

El Libro de Reclamaciones puede ser de naturaleza física o virtual. Ello nos parece adecuado en tanto que los proveedores, por la naturaleza de los servicios que prestan o el número significativo de consumidores, podrían preferir implementar un sistema informático que permita el registro de los reclamos o quejas de los consumidores en forma rápida y eficaz.

Si el Libro de Reclamaciones es físico deberá contar con al menos tres (3) hojas autocopiativas (“Hojas de Reclamaciones”), una de las cuales deberá ser entregada al consumidor. Las otras dos copias deberán ser conservadas por los proveedores por un plazo de dos años.

Por su parte, si el Libro de Reclamaciones es de naturaleza virtual, este deberá permitir al consumidor imprimir una copia gratuitamente y, de requerirlo, enviar una copia al correo electrónico proporcionado por el propio consumidor. La información acerca de las quejas y reclamaciones que sean consignadas en el Libro de Reclamaciones de naturaleza virtual también deberán conservarse por un plazo de dos años.

Cabe indicar que si bien la regla general es que el proveedor sea quien elija el tipo de libro de reclamación que desea utilizar, existirán algunos casos en los que solo podrá optarse por uno de naturaleza virtual teniendo en cuenta las actividades económicas realizadas por el proveedor. En efecto, piénsese por ejemplo en aquellos proveedores que exclusivamente comercializan bienes a través de la Internet. En este caso, sería un despropósito exigir que se cuente con un libro físico.

El Reglamento expresamente regula este supuesto precisando que será obligatorio contar con un Libro de Reclamaciones de naturaleza virtual si el proveedor: (i)  solo utiliza medios electrónicos para sus actividades comerciales; o, (ii) comercializa sus productos y servicios a través de un establecimiento abierto al público y además utiliza medios electrónicos para el mismo fin.

Acerca de cómo los consumidores podrán utilizar el Libro de Reclamaciones

Al igual que en el caso español, en el Reglamento se establece que todos los proveedores deberían colocar en un lugar visible un aviso que indique la existencia del Libro de Reclamaciones. En caso se haya implementado un libro de naturaleza virtual, el proveedor deberá asegurarse que en su portal exista un aviso de fácil acceso al público que indique la existencia del Libro de Reclamaciones.           

Ahora bien, de acuerdo con el Reglamento, el consumidor, dentro de los Libros de Reclamaciones, podrá consignar tanto “Reclamos” como “Quejas”. Los reclamos son manifestaciones del consumidor que expresan disconformidad con los bienes o servicios brindados por el proveedor. Así, por ejemplo, se podrá consignar que determinado bien no cumple con las características que le fueron ofrecidas, que el bien adquirido no funciona, etc.

Por otro lado, las quejas son manifestaciones del consumidor que expresan el malestar o descontento con la atención al público brindada por el proveedor. A manera de ejemplo, una queja se podrá presentar cuando la atención de algún empleado que labora en el establecimiento no ha sido respetuosa.

Es importante señalar que, en el caso de los reclamos que se registren deberá ser atendido y respondido en un plazo de treinta (30) días calendario. El plazo puede ser extendido por treinta (30) días calendario más si la situación y naturaleza del reclamo lo justifican. La obligación antes indicada no se origina cuando se consignen quejas.

Es importante señalar que la presentación de una queja o un  reclamo por parte de un consumidor no  da inicio a un procedimiento sancionador. Por ello, si luego de la respuesta del proveedor o ante la falta de esta, el consumidor desea obtener un pronunciamiento del INDECOPI, deberá presentar una denuncia cumpliendo con los requisitos exigidos por dicha autoridad de consumo.

Si bien la disposición anterior podría generar que los consumidores consideren como poco eficaz la utilización del Libro de Reclamaciones, se espera que los proveedores no pierdan la oportunidad de atender los requerimientos de sus clientes y evitar de esta forma las multas y medidas correctivas que pueden imponerse en un procedimiento sancionador. Debemos precisar que, cuando afirmamos que se podría evitar el inicio de un procedimiento, no nos referimos a que existe en el Reglamento una disposición que impida al consumidor a recurrir al INDECOPI, sino que es posible preveer que, si el proveedor atiende a su cliente y este queda satisfecho,  difícilmente iniciará un procedimiento teniendo en cuenta los costos (en tiempo y dinero) que ello puede demandar.

Habrá muchos casos en  los que los consumidores, quizás por la gravedad de la falta, recurran directamente al INDECOPI; sin embargo, creemos que el número de casos no debería ser significativo pues, generalmente ante un defecto en el bien o servicio se recurre al proveedor para que este brinde una solución al reclamo presentado por el consumidor

Por otra parte, es importante precisar que no es necesario, a efectos de consignar un reclamo o queja, que el consumidor haya contratado el servicio o adquirido el bien. Ello, debido a que en muchos casos la transacción económica se podría frustrar justamente por lo que es objeto de reclamación por parte del consumidor. Así, por ejemplo, un consumidor tendrá el derecho a presentar un reclamo si es que ha sido discriminado en una discoteca. No existirán razones válidas para que el propietario de dicho establecimiento se niegue a poner a disposición del consumidor afectado el Libro de Reclamación.

De igual forma, no será admisible que los proveedores condicionen el pago por un bien o servicio  si es que ello es motivo del reclamo por parte del consumidor. Tanpoco será posible que el proveedor cobre por la utilización del referido libro ni por otro concepto que, en la práctica, limite el derecho del consumidor a presentar su reclamo utilizando este mecanismo

La fiscalización y las sanciones como consecuencia del incumplimiento de las disposiciones previstas en el Reglamento.

De acuerdo con el Reglamento,  el INDECOPI podrá solicitar, en cualquier momento, copia de las “Hojas de Reclamaciones”, correspondiendo al proveedor remitirlas en el plazo indicado en el requerimiento de información, el cual no puede ser menor a tres (3) días hábiles.

Ahora bien, si dicho organismo realiza una inspección en algún establecimiento podrá solicitar copia de las Hojas de Reclamaciones las cuales deberán ser entregadas en ese momento por parte del proveedor.

Si el proveedor no cumple con el requerimiento del, estaría incumpliendo una obligación establecida en el Código de Protección y Defensa del Consumidor siendo responsable administrativamente por dicha conducta. Igualmente, si el proveedor no cumple con poner a disposición el Libro de Reclamaciones cuando un consumidor lo solicite, estará infringiendo el referido código siendo responsable administrativamente y por ello, será pasible de una multa.

 A manera de conclusión

Si bien el Reglamento impone costos a los proveedores consideramos que la implementación del Libro de Reclamaciones puede significar una oportunidad para las empresas que respeten los derechos de los consumidores. En efecto, luego de su implementación, los proveedores podrían utilizar estadísticas, asociadas a la utilización del libro de reclamaciones, para promocionar que son respetuosos de sus clientes. Así, por ejemplo, una empresa podrá legítimamente anunciar que tiene un número reducido de reclamos o quejas. De igual forma, un proveedor podría difundir información referida a la solución oportuna de los reclamos y quejas que fueron presentados por sus clientes.

Por otra parte, la implementación del mencionado Libro de Reclamaciones, también puede servir para que la autoridad de consumo privilegie el rol promotor de la competencia sin perjuicio de fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones previstas en el Reglamento.

En efecto, el INDECOPI podrá proporcionar informar a los consumidores sobre el cumplimiento del Reglamento. Así, por ejemplo, podrá elaborar cuadros en los que se aprecie las empresas de determinado sector que han sido más quejadas o reclamadas por sus consumidores durante un período determinado. Igualmente, aquellos casos en los que los proveedores cumplieron con responder las reclamaciones presentadas y el número de casos que motivaron la intervención de la administración[4].

Esta información podría facilitar a los consumidores a tomar las decisiones que más se ajusten a sus intereses. Asimismo, podría dinamizar el mercado generando los incentivos correctos para que los proveedores cumplan con las disposiciones previstas en el Reglamento y en el propio Código. La imposición de multas por parte de la administración puede desincentivar la comisión de infracciones pero ese mismo objetivo también se puede lograr si la autoridad de consumo informa a los consumidores sobre el resultado de sus investigaciones. Ese es el camino que, en nuestra opinión, se debe recorrer.

 

*  Abogado por la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC). Máster en Economía y Regulación por la Universidad de Barcelona. Asociado Principal del Estudio Echecopar.

[1]  El caso es más evidente es la regulación de la actividad publicitaria.

[2] Ver: http://www.madrid.org/cs/Satellite?cid=1137597423346&pagename=PortalConsumo%2FPage%2FPTCO_Info_QueHacerTemplate&subpunto=2

[3]        Cada establecimiento comercial abierto al público deberá contar un Libro de Reclamaciones independiente, cada uno de los cuales deberá contar con un código de identificación, que le permita al proveedor consolidar todos los Libros de Reclamaciones en un único registro a nivel nacional.

 

[4] A manera de ejemplo, la autoridad que supervisa la actividad bancaria en España informa sobre las reclamaciones presentadas y resueltas por los diversos bancos.

http://www.bde.es/webbde/Secciones/Publicaciones/PublicacionesAnuales/MemoriaServicioReclamaciones/09/Fich/Actividad_desarrollada.pdf

 

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